ANÁLISE
Amigos e rivais: o Reino Unido e a União Europeia no
pós-”Brexit”
Provavelmente, só por volta de 2025 ou de 2030,
britânicos e europeus terão a percepção clara de como as suas relações mudaram,
para bem ou para o mal.
José Pedro
Teixeira Fernandes
28 de Dezembro de
2020, 12:30
1. Visto
retrospectivamente, o resultado do acordo fechado pelos negociadores do Reino
Unido e da União Europeia na véspera de Natal de 2020 até era bastante
previsível. A dramatização efectuada nas últimas semanas, jogando com a
escassez de tempo, fez parte da coreografia política. As ameaças frequentes de
ambas as partes, em especial dos britânicos, de estarem dispostos a abandonar
as negociações sem acordo, foram também uma parte importante dessa mesma
encenação dramática para consumo britânico e europeu.
Funcionaram como
uma (necessária) pressão política nas negociações, não como um resultado
efectivamente pretendido por nenhuma das partes. Após o encerramento das negociações,
foi curioso ver a reacção pública dos dois protagonistas maiores — o
primeiro-ministro britânico, Boris Johnson, e a presidente da Comissão
Europeia, Ursula von der Leyen — cada um reclamando vitória à sua maneira. O
primeiro, de forma particularmente efusiva, anunciou o acordo como uma vitória
negocial britânica, embora notando também que era um bom acordo para a União
Europeia. Segundo Boris Johnson, o Reino Unido reconquistou assim a sua
soberania, tendo o seu Governo cumprido a vontade expressa no referendo de
2016, que determinou a saída da União Europeia.
Quanto à segunda,
Ursula von der Leyen, de uma forma bem mais contida, elogiou também o acordo
obtido e a tenacidade do seu negociador principal, Michel Barnier, qualificando
o texto como justo e equilibrado. Sublinhou ainda a firmeza europeia nas
negociações notando que a União não claudicou nos seus objectivos e valores
fundamentais.
2. Nesta altura,
não é possível fazer um comentário com grande substância ao Acordo de 24/12 —
oficialmente designado como Acordo de Comércio e Cooperação entre a União
Europeia e o Reino Unido —, que terá a forma jurídica de um tratado
internacional quando for ratificado por ambas as partes. A primeira e óbvia
razão é a de que o texto integral das 1255 páginas do acordo só a 26/12/2020
foi tornado público, não sendo possível uma análise adequada em tão pouco
tempo. Fundamentalmente, tudo o que se tem dito e escrito nos media baseia-se
em fontes indirectas, ou seja, em notas explicativas e comunicados de imprensa,
quer da parte do Reino Unido, quer da União Europeia e nas declarações
políticas dos protagonistas. Importa notar que esses textos (e declarações políticas),
embora úteis, não têm valor legal. Como se trata de um acordo extenso e
complexo, será uma tarefa morosa a sua análise técnica e jurídica, mas sem ela
a apreciação política (e também económica) é superficial e geradora de ideias
equívocas.
A segunda razão
para esta dificuldade analítica assenta no facto de, como também é usual neste
tipo de acordos internacionais, só as questões práticas que forem emergindo ao
longo do tempo mostrarão plenamente o alcance do texto negociado. Em termos
gerais, fica a ideia de que houve uma cedência britânica face à União Europeia
na questão das pescas, ou seja, no futuro acesso dos barcos de Estados-Membros
da União às suas águas territoriais e zona económica exclusiva. Todavia, o
assunto foi empolado na sua importância económica, o que terá sido útil como
moeda de troca noutras áreas.
Quanto à União
Europeia, terá existido um certa cedência — face ao que era a sua pretensão
inicial —, nas regras sobre a concorrência e alinhamento regulamentar, apesar
do dispositivo acordado ir mais longe do que o Reino Unido inicialmente também
pretendia. No caso do comércio de mercadorias, o princípio acordado foi o do
livre acesso, sem direitos aduaneiros e sem restrições quantitativas. Por sua
vez, no caso do comércio de serviços e em particular de serviços financeiros,
não há acesso automático ao mercado único dos britânicos. Será substituído por
uma “equivalência parcial”, o que implica que a União poderá criar restrições
quando considerar que a regulamentação britânica (leis e quadros de supervisão)
não corresponde aos padrões europeus. É uma potencial desvantagem significativa
para os britânicos, pois a sua economia é forte nessa área.
Relativamente à
forma de resolução de litígios inerentes à aplicação do acordo — um mecanismo
neutral de arbitragem — terá ficado mais próximo da versão pretendida pelo
Reino Unido do que da pretensão inicial da União Europeia. Esta última
pretendia que o seu Tribunal de Justiça tivesse também um papel, ainda que por
via indirecta, quando a solução do litígio envolvesse a interpretação de alguma
norma jurídica da União Europeia. Essa pretensão terá sido afastada.
3. Importa
sublinhar que o acordo de Acordo de Comércio e Cooperação entre a União
Europeia e o Reino Unido não é ainda um tratado internacional juridicamente
vinculativo. Há, assim, a possibilidade de enfrentar problemas
político-jurídicos que não são meros detalhes, ou hipóteses puramente teóricas.
No imediato, ao nível da União Europeia, a sua apreciação já passou pelo
COREPER (Comité dos Representantes Permanentes que prepara as reuniões do
Conselho), sendo declarado o apoio ao acordo da parte dessa instituição que
representa os Estados-Membros da União.
Falta agora o
Parlamento Europeu pronunciar-se favoravelmente, para se concretizar a sua
entrada em vigor a 1 de Janeiro de 2021. Mas é necessário sublinhar que será
apenas a título provisório, sendo usado, para o efeito, o dispositivo da
Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 (artigo 25º). Para o
acordo ser plenamente vinculativo para ambas as partes, ficará depende de
ratificação, quer da parte do Reino Unido, quer da parte da União Europeia e
dos seus Estados-membros, ou seja, também dos parlamentos nacionais e até
regionais, dependendo do dispositivo constitucional.
Há a
possibilidade de todos os Estados-membros, por unanimidade, restringirem a
ratificação ao nível europeu como aconteceu no acordo União Europeia Japão. Mas
não parece ser a hipótese mais provável. Importa explicar que a necessidade de
ratificação pela União Europeia juntamente com os Estados-membros decorre do
facto de as matérias abrangidas no Acordo de 24/12 serem de natureza mista.
Por outras
palavras, apesar de ter sido negociado pela União Europeia em nome de todos,
vai além das áreas que são competência exclusiva da União, como, por exemplo,
são os transportes, as pescas, ou a segurança, a justiça e os assuntos
internos. Daí a possibilidade de surgirem problemas político-jurídicos mais
fáceis, ou mais difíceis, de ultrapassar — o caso do acordo EU-Canadá mostrou
esses problemas.
Quanto ao caso
britânico, a ratificação terá também de passar pelo Parlamento de Westminster.
Se o Partido Trabalhista votar a favor do Acordo de 24/12, a sua ratificação
estará garantida do lado britânico, mesmo que a ala mais eurocéptica do Partido
Conservador hipoteticamente se revolte contra este (até agora não há sinais
disso). Em qualquer caso, a ampla maioria de deputados conservadores torna
muito improvável um revés político de Boris Johnson.
4. Face aos objectivos
iniciais de cada uma das partes, o Acordo de Comércio e Cooperação entre a
União Europeia e o Reino Unido parece salvaguardar, de uma forma razoavelmente
equilibrada, os interesses os interesses de britânicos e europeus, mas estes
últimos, importa deixar claro, eram a parte negocial mais forte. Como é
conhecido, a tarefa era bastante complexa dados os pontos de partida (muito)
divergentes. Os britânicos procuravam uma relação comercial com a União
Europeia mais ou menos próxima do acordo da União Europeia com o Canadá — o
acordo CETA; e a União Europeia preferia levar a negociação, o mais possível,
para o modelo do Espaço Económico Europeu (EEE) que a liga à Noruega, à
Islândia e ao Liechtenstein.
Este último
modelo tinha, para a União Europeia, a vantagem de os Estados terceiros
alinharem a generalidade da sua legislação pelas regras europeias do mercado
único — como contrapartida do acesso em moldes similares aos membros da União —
e de contribuírem financeiramente para o orçamento europeu. Todavia, estes dois
últimos aspectos eram recusados pelos britânicos.
Em termos gerais,
o acordo de 24/12 parece assim aproximar-se do modelo de acordo da União
Europeia com o Canadá, pelo menos foi assim apresentado pelo Governo Britânico.
Mas, por pressão europeia, há também regras sobre a concorrência e o
alinhamento regulamentar em matérias de padrões ambientais e sociais-laborais
que vão além desse acordo com o Canadá — o que faz até lembrar mais as pressões
assimétricas que os EUA fizeram sobre o México nas negociações do Acordo USMCA.
Todavia, como já notado, só após uma análise do texto legal será possível ver
bem os pontos de contacto e as diferenças entre ambos.
É ainda
necessário notar que o Acordo de Comércio e Cooperação entre a União Europeia e
o Reino Unido não se restringe a matérias de natureza comercial, ou outras
conexas como o investimento, embora estas sejam a parte mais extensa. Envolve
outras áreas importantes nas relações bilaterais futuras — como a cooperação em
matéria judicial e criminal, incluindo o terrorismo, em matéria de segurança da
saúde e também na área da cibersegurança —, o que lhe confere algumas
características diferentes de outros acordos anteriores da União Europeia.
5. Estiverem bem
a União Europeia e o Reino Unido ao procurarem uma base de entendimento futura
comum e manter, o mais possível — apesar de poderem ter ido mais longe —, uma
relação cooperativa, razoavelmente aberta e amistosa entre ambas as partes.
Isto não significa que os interesses de ambos estejam sempre destinados a
convergir, nem a ausência de elementos competitivos e de rivalidade. Pelo
contrário, é antecipável um misto de cooperação e de rivalidade nas futuras
relações britânico-europeias. Poderá resultar dessa rivalidade um estímulo para
um aperfeiçoamento do modelo económico e social europeu, mas também poderão existir
elementos nocivos para a União Europeia (e para os britânicos, sobretudo para
os que tinham expectativas elevadas quanto ao “Brexit").
No caso britânico
o mais provável, pelo menos com o Governo de Boris Johnson, é que a competição
seja feita tornando a economia mais liberal, através de medidas que passam por
uma regulação mais flexível para as empresas e custos fiscais mais reduzidos.
Por isso, são de antecipar divergências futuras e até prováveis litígios quanto
ao cumprimento do estabelecido no Acordo de 24/12 sobre tais matérias.
Uma nota final
sobre a questão da independência da Escócia, que espreita nova oportunidade.
Nicola Sturgeon, a primeira-ministra Escocesa que chefia também o Partido
Nacional Escocês (SNP), reiterou a intenção de a Escócia se tornar “uma nação
independente europeia”. Será um problema político sério para a coesão do Reino
Unido, a juntar ao caso da Irlanda do Norte.
Todavia, qualquer
referendo sobre a independência da Escócia necessita de uma aprovação prévia do
parlamento de Westminster, que com a actual maioria do Partido Conservador será
muito provavelmente negada. E para a União Europeia um hipotético pedido de
adesão de uma Escócia independente não teria só sabor a revanche, mas traria
também um problema político delicadíssimo. Reabriria em Espanha a questão da
independência da Catalunha, que a União quer evitar, o mais possível, pois não
sabe como lidar com o assunto.
Seja como for,
vamos precisar de anos para perceber as múltiplas consequências, na economia e
na política, da viragem iniciada com o referendo do “Brexit” de 2016, que
culminou no acordo de finais de 2020. Provavelmente, só por volta de 2025 ou de
2030, britânicos e europeus terão a percepção clara de como as suas relações
mudaram, para bem ou para o mal.
Analysis
Friends and
rivals: the UK and the European Union post-Brexit
Probably around 2025 or 2030, Britons and Europeans will
have a clear perception of how their relationships have changed, for better or
for better.
Jose Pedro
Teixeira
28 December 2020,
12:30
1. Seen
retrospectively, the outcome of the agreement closed by the UK and European
Union negotiators on Christmas Eve 2020 was even quite predictable. The
dramatization carried out in recent weeks, playing with the scarcity of time,
was part of the political choreography. The frequent threats of both sides,
especially the British, to be willing to abandon the negotiations without
agreement, were also an important part of this same dramatic scenario for
British and European consumption.
They functioned
as a (necessary) political pressure in the negotiations, not as an actual
outcome intended by any of the parties. After the negotiations closed, it was
curious to see the public reaction of the two major protagonists - British
Prime Minister Boris Johnson and European Commission President Ursula von der
Leyen - each claiming victory in its own way. The former, particularly
effusively, announced the agreement as a British negotiating victory, while
also noting that it was a good deal for the European Union. According to Boris
Johnson, the United Kingdom has thus regained its sovereignty, and its government
has fulfilled the will expressed in the 2016 referendum, which ordered it to
leave the European Union.
As for the
second, Ursula von der Leyen, in a much more restrained way, also praised the
agreement reached and the tenacity of its main negotiator, Michel Barnier,
dequalifying the text as fair and balanced. It also underlined the European
firmness in the negotiations by noting that the Union has not failed to meet
its fundamental objectives and values.
2. At this time,
it is not possible to make a comment with great substance to the Agreement of
24/12 — officially designated as the Trade and Cooperation Agreement between
the European Union and the United Kingdom — which shall have the legal form of
an international treaty when ratified by both parties. The first and obvious
reason is that the full text of the 1255 pages of the agreement was only made
public on 26/12/2020, and that adequate analysis is not possible in such a
short time. Fundamentally, everything that has been said and written in the
media is based on indirect sources, i.e. explanatory notes and press releases,
both from the United Kingdom and from the European Union and on the political
statements of the protagonists. It should be noted that these texts (and
political statements), although useful, have no legal value. As this is an
extensive and complex agreement, it will be a time-consuming task for its
technical and legal analysis, but without it the political (and also economic)
assessment is superficial and generating equivocal ideas.
The second reason
for this analytical difficulty is that, as is also usual in these types of
international agreements, only practical issues that emerge over time will
fully show the scope of the negotiated text. In general terms, there is the idea
that there has been a British concession to the European Union on the issue of
fisheries, i.e. in the future access of boats from Union Member States to their
territorial waters and exclusive economic zone. However, the issue has been
emtorled on its economic importance, which has been useful as a bargaining chip
in other areas.
As for the
European Union, there has been a certain deal - in view of what was its initial
claim - in the rules on competition and regulatory alignment, even though the
agreed provision goes further than the United Kingdom originally intended. In
the case of trade in goods, the agreed principle was free access, without
customs duties and without quantitative restrictions. In turn, in the case of
trade in services and in particular financial services, there is no automatic
access to the Single Market of the British. It will be replaced by
"partial equivalence", which means that the Union may create
restrictions when it considers that Uk regulations (laws and supervisory
frameworks) do not meet European standards. It is a potential significant
disadvantage for the British because their economy is strong in this area.
As to the way in
which disputes are addressed to the application of the agreement — a neutral
arbitration mechanism — will have been closer to the version sought by the
United Kingdom than the initial claim of the European Union. The Latter wanted
its Court to also have a role, albeit indirectly, where the settlement of the
dispute involved the interpretation of any legal provision of the European
Union. That claim will have been dismissed.
3. It should be
stressed that the Agreement on Trade and Cooperation between the European Union
and the United Kingdom is not yet a legally binding international treaty. There
is, therefore, the possibility of facing political and legal problems that are
not mere details, or purely theoretical hypotheses. Immediately, at European
Union level, its assessment has already passed through COREPER (Permanent
Representatives Committee preparing Council meetings), and support for the
agreement of that institution representing the Member States of the Union has
been declared.
The European
Parliament now has to speak in favour of its entry into force on 1 January
2021. But it must be stressed that it will only be provisional, and the
provision of the Vienna Convention on the Law of Treaties of 1969 (Article 25)
will be used to that end. For the agreement to be fully binding on both sides,
it will depend on ratification, both on the part of the United Kingdom, on the
part of the European Union and its Member States, i.e. also on national and
even regional parliaments, depending on the constitutional provision.
There is the
possibility for all Member States unanimously to restrict ratification at European
level as happened in the Japan European Union agreement. But it doesn't seem
like the most likely hypothesis. It should be explained that the need for
ratification by the European Union together with the Member States stems from
the fact that the matters covered by the 24/12 Agreement are mixed in nature.
In other words,
although it has been negotiated by the European Union on behalf of all, it goes
beyond the areas that are the exclusive competence of the Union, such as
transport, fisheries, or security, justice and home affairs. Hence the
possibility of easier or more difficult political and legal problems to
overcome — the case of the EU-Canada agreement has shown these problems.
As for the
British case, ratification will also have to pass through the Westminster
Parliament. If The Labour Party votes in favour of the 24/12 Agreement, its
ratification will be guaranteed on the British side, even if the more
Eurosceptic wing of the Conservative Party hypothetically revolts against it
(so far there are no signs of this). In any case, the vast majority of Conservative
MPs makes a political setback for Boris Johnson very unlikely.
4. In view of the
initial objectives of each party, the Trade and Cooperation Agreement between
the European Union and the United Kingdom seems to safeguard, in a reasonably
balanced way, the interests of The British and Europeans, but the latter, it
should be made clear, were the strongest negotiating party. As it is known, the
task was quite complex given the (very) divergent starting points. The British
were looking for a trade relationship with the European Union more or less
close to the European Union's agreement with Canada — the CETA agreement; and
the European Union would prefer to bring the negotiation as much as possible to
the European Economic Area (EEA) model linking it to Norway, Iceland and
Liechtenstein.
The latter model
had the advantage for the European Union that third states should align the
majority of their legislation with European single market rules — in return for
access in a similar way to members of the Union — and to contribute financially
to the European budget. However, these last two aspects were rejected by the
British.
In general terms,
the 24/12 agreement thus seems to be close to the Model Agreement of the
European Union with Canada, at least it has thus been presented by the British
Government. But under European pressure, there are also rules on competition
and regulatory alignment on environmental and social-labor standards that go
beyond that agreement with Canada -- which even reminds us more of the
asymmetric pressures the U.S. has made on Mexico in the USMCA Agreement
negotiations. However, as already noted, only after an analysis of the legal
text will it be possible to see well the points of contact and the differences
between them.
It should also be
noted that the Trade and Cooperation Agreement between the European Union and
the United Kingdom is not restricted to matters of a commercial nature, or
other related matters such as investment, although these are the most extensive
part. It involves other important areas in future bilateral relations – such as
cooperation in judicial and criminal matters, including terrorism, health
security and also in the area of cybersecurity – which gives it some different
characteristics from other previous EU agreements.
5. The European
Union and the United Kingdom are well in seeking a common basis for future
understanding and maintaining, as far as possible — although they may have gone
further — a cooperative, reasonably open and amiable relationship between both
parties. This does not mean that the interests of both are always destined to
converge, nor the absence of competitive elements and rivalry. On the contrary,
a mixture of cooperation and rivalry in future British-European relations is
anticipated. This rivalry may be a stimulus for an improvement in the European
economic and social model, but there may also be harmful elements for the
European Union (and for the British, especially those who had high expectations
for "Brexit").
In the most
likely British case, at least with Boris Johnson's government, is for
competition to be made to make the economy more liberal, through measures that
pass through more flexible regulation for businesses and lower tax costs.
Therefore, future disagreements and even probable disputes concerning
compliance with the provisions of the 24/12 Agreement on such matters should be
anticipated.
A final note on
the issue of Scottish independence, which lurks new opportunity. Nicola
Sturgeon, the Scottish First Minister who also heads the Scottish National
Party (SNP), reiterated her intention to become "an independent European
nation." It will be a serious political problem for the cohesion of the
United Kingdom, to be joined by the case of Northern Ireland.
However, any referendum
on Scottish independence needs prior approval from the Westminster parliament,
which with the current majority of the Conservative Party will most likely be
denied. And for the European Union a hypothetical application for the adoption
of an independent Scotland would not only taste like a rematch, but would also
bring a very serious political problem. The issue of Catalonia's independence
would reopen in Spain, which the Union wants to avoid as much as possible
because it does not know how to deal with it.
In any case, we
will need years to understand the multiple consequences, in the economy and
politics, of the turning point that began with the 2016 "Brexit"
referendum, which culminated in the end-of-2020 agreement. Probably around 2025
or 2030, Britons and Europeans will have a clear perception of how their
relationships have changed, for better or for better.
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