Les
étrangers extra-européens et le logement social en France
ÉTUDE
MICHEL AUBOUIN
AVRIL 2024
https://www.fondapol.org/etude/les-etrangers-extra-europeens-et-le-logement-social-en-france/
Français
Résumé
Introduction
I. Le
logement social, une exception française ?
II. Les
étrangers extra-européens dans le logements social
III. Des
dispositions aux effets indésirables et/ou ignorés
IV.
Conclusion
Synthèse
des recommandations
Voir le
sommaire complet
Résumé
Le logement
social en France revêt des particularités spécifiques dans l’espace européen.
Au fil des décennies, il concentre une part de plus en plus importante de la
population immigrée extra-européenne. La concentration du
logement social dans des quartiers isolés du reste du tissu urbain a généré des
difficultés récurrentes qui se traduisent en particulier par des phénomènes de
grande violence et l’implantation de l’économie criminelle.
Cet habitat collectif n’est pas considéré de
la même manière selon l’origine des populations. Prisé par les unes, évité par
les autres, il renforce les distinctions culturelles à l’intérieur des mêmes
ensembles urbains.
Michel Aubouin,
Ancien inspecteur général de l’administration
et ancien secrétaire général de l’Institut des hautes études de la sécurité
intérieure*.
À lire aussi
Rue des Amandiers, 20e arrondissement, Paris
Introduction
https://www.fondapol.org/etude/les-etrangers-extra-europeens-et-le-logement-social-en-france/#chap-1
1. Les derniers « désordres » collectifs, sous
forme d’émeutes, se sont déroulés en juin-juillet 2023. Il faut y ajouter la
longue série de meurtres commis avec des armes de guerre ou des couteaux, dans
les quartiers eux-mêmes ou à l’extérieur (affaire de Crépol, novembre 2023).+
2. La loi SRU (solidarité et renouvellement
urbain) du 13 décembre 2000 a eu pour effet de disperser les ensembles de
logements sociaux dans des communes suburbaines ou semi-rurales.+
*. Ancien inspecteur général de
l’administration, Michel Aubouin a dirigé en 2016, à la demande du Premier
ministre, une mission d’analyse de la commune de Grigny (Essonne). Il avait
coordonné, de 1993 à 1997, en tant que secrétaire général de l’Institut des
hautes études de la sécurité intérieure, une vaste enquête sur les violences
urbaines. Il a écrit, sur ces questions, de nombreux articles et un livre : 40
Ans dans les Cités, Presses de la Cité, 2019. Directeur de l’accueil et de
l’intégration des étrangers de 2009 à 2013, il est le promoteur du « français
langue d’intégration » et a participé à la réforme des naturalisations (Le Défi
d’être français, Presses de la Cité, 2023).+
3. Pour l’Insee, les immigrés se définissent
comme étant nés étrangers à l’étranger. Ils peuvent être français ou étrangers.
D’autres définitions existent. L’OCDE, par exemple, intègre les Français nés
français à l’étranger.+
4. En 2018, ce pourcentage était de 31%,
l’augmentation concernant à titre principal les locataires originaires
d’Afrique subsaharienne.+
5. Insee, Immigrés et descendants d’immigrés.
La notion de Français non immigrés désigne les Français qui ne sont ni immigrés
ni descendants d’immigrés de deuxième génération.+
6. Ibid. Ce pourcentage ne comprend pas les
Français de parents immigrés qui ont conservé la nationalité de leurs parents
(Français dits de « culture étrangère »).+
7. Michel Aubouin, Rapport à l’Association des
maires d’Île-de-France sur les rixes entre adolescents, 2022, non publié.
Michel Aubouin, « Mourir pour son quartier », Administration, n° 276, janvier
2023, p. 60-61.+
La France a développé, dans l’espace européen,
un modèle de logement social sans équivalent, qui concentre des populations aux
revenus modestes dans des ensembles d’immeubles collectifs, séparés du reste du
tissu urbain et dépourvus d’une partie des services offerts à la population des
centres-villes. Ce modèle, forgé par une conception « socialisante » du
logement et conforté par des considérations économiques, génère depuis le début
des années 1980 une série de désordres dont l’ampleur ne fait que croître au
fil des décennies, sans qu’il ne soit remis en cause1. Malgré les inconvénients
manifestes de ce type d’habitat, plusieurs lois sont intervenues au cours des
dernières années pour en imposer l’extension, au prétexte d’une juste
répartition de la charge entre toutes les communes2. Le logement de type « HLM » représente désormais
un quart du parc des logements en milieu urbain.
Surtout, le logement social public, au lieu de
résoudre la question de l’intégration des nouveaux venus, dans une perspective,
au demeurant discutable, de « mixité sociale », a accentué la spécialisation
des territoires.
Les
immigrés3 y occupent une position singulière : 35% d’entre eux y vivent4,
contre seulement 11% des Français non immigrés5. Et leur surreprésentation
s’accentue avec la concentration de l’habitat. Ainsi, dans le sous-ensemble des
1.513 quartiers de la politique de la ville (QPV), représentant 5,4 millions de
locataires, résident 23% des immigrés, soit 1,61 millions de personnes6. Cette
surreprésentation des familles immigrées conforte l’idée que se font les
Français d’un habitat destiné en priorité aux « étrangers », mais cette idée
est trop générale pour être vraie. Surtout, elle ignore que les modes d’habitat
diffèrent de manière significative selon l’origine des populations concernées.
Le secteur
HLM occupe aujourd’hui une place que l’on pourrait qualifier d’exorbitante. La
France détient le quart des 21 millions de logements sociaux recensés dans
l’ensemble des pays de l’Union européenne. L’extension et la gestion du parc,
qui relèvent d’organismes de statut public, mobilisent d’importants
financements publics. Surtout, le parc des logements sociaux de type HLM a
beaucoup perdu de sa fluidité. Les taux de rotation y sont désormais très
faibles. Les mécanismes d’implantation des mêmes familles dans les mêmes
quartiers pendant parfois plusieurs générations ont contribué à ancrer le
phénomène de la « culture » de quartier, qui a fait du locataire, à terme, un «
quasi-propriétaire », le propriétaire réel étant perçu comme lointain et anonyme.
Cette « culture » se décline, pour les plus jeunes, en une forme
d’appropriation de « leur » territoire (le « ter-ter ») qu’ils défendent contre
tous les autres, dans des rixes parfois mortelles7.
La
singularité française du logement social appelle plusieurs questions. Quel
rapport entretiennent les populations étrangères et d’origine étrangère avec le
logement HLM ? Quels mécanismes juridiques favorisent ou
défavorisent-ils leur accès à ce type de logement ? Quels sont les freins à la
mobilité et au parcours résidentiel qui entravent la mobilité dans l’habitat ? Comment s’effectue la prise en
charge des populations en difficultés d’intégration par les organismes HLM ?
Telles sont les interrogations que cette note
tente d’éclaircir, dans les limites des données disponibles.
I
Partie
Le logement
social, une exception française ?
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1
Une histoire marquée du sceau de l’État
Notes
8. Définition donnée par le ministère de la
Transition écologique et de la Cohésion des territoires, mise en ligne le 14
octobre 2022.+
9.
Convention APL (aide personnalisée au logement).
10. Décret n° 58-1464 du 31 décembre 1958
relatif aux zones à urbaniser en priorité, signé par le président du Conseil,
Charles de Gaulle, et le ministre de la Construction, Pierre Sudreau.+
11. Loi du 7 août 1957.
12. Grigny, dans l’Essonne, est ainsi passée
en quelques années de moins de 3.000 habitants à plus de 25.000.+
Le logement social, « dont la construction
bénéficie de soutien public et destiné à loger des personnes à faibles revenus
»8, présente, en France, un caractère à la fois redistributif et étatique. La part des investissements privés
(patronat, fondations, institutions religieuses, associations caritatives…) y
est devenue résiduelle. La plupart des communes qui disposaient d’un parc de
logements sociaux en sont aujourd’hui dépossédées, sauf Paris.
Depuis
1979, l’objet juridique « logement social » est conditionné par la signature
d’une convention entre un bailleur et l’État9. Se trouvent ainsi exclus les
logements non conventionnés, y compris ceux qui accueillent les plus pauvres,
relevant d’un habitat dit « social de fait », que l’État ignore et pour
lesquels nous ne disposons d’aucune statistique publique. Par ailleurs, nombre
de parcs de logements à vocation sociale – les logements collectifs pour le
personnel militaire par exemple – ne sont pas considérés comme des logements
sociaux stricto sensu.
Le logement
social est d’abord une émanation de l’État. Les règles de construction, de
gestion, d’attribution des appartements et le montant des loyers sont
strictement encadrés par des normes produites par le ministère en charge du
logement et contenues dans le Code de la construction et de l’habitation. Comme
toutes les règles générées par l’administration centrale, elles se sont
beaucoup complexifiées au cours des dernières années.
En France,
le logement social privilégie la forme d’appartements en immeubles collectifs
(86% du parc) plutôt que la maison individuelle, comme on en trouvait jadis
dans les corons du bassin minier et comme cela demeure le cas en
Grande-Bretagne (60% des logements sociaux). Ses modalités de construction sont
déterminées, depuis l’origine, par le coût du foncier, sauf en milieu rural.
Dans le même temps, et de manière paradoxale, les immeubles sont le plus
souvent « posés » dans des espaces non bâtis (pelouses, parkings, dalles…) qui
leur donnent une apparence déstructurée qui détonne dans le tissu urbain «
ordinaire ». Il est probable, même si ce n’est pas l’objet
de ce travail, que ce mode d’habitat obéisse à des modèles implicites qui
persistent depuis les années soixante sans avoir été contestés.
L’histoire du logement social « à la française
» remonte aux années d’après-guerre, en rupture avec la période précédente,
dominée par l’initiative privée (maisons ouvrières, cités-jardins…) et la
volonté d’allier habitations à loyer modéré et confort de vie, dans une
perspective hygiéniste. Cette rupture doit beaucoup à l’appel de l’Abbé Pierre
de 1954, attirant l’attention des pouvoirs publics sur les situations de
mal-logement, en particulier dans les villes affectées dix ans plus tôt par des
bombardements.
Le premier acte de cette « révolution » fut le
décret du 31 décembre 1958 instituant les zones à urbaniser en priorité
(ZUP)10, pris en application d’une loi-cadre votée deux ans plus tôt11, qui
prévoyait la construction de 300.000 logements par an. Le décret prescrivait
l’édification d’ensembles homogènes d’au moins 500 logements et créait un droit
à préempter les terrains nécessaires à leur réalisation. Les opérations furent
confiées à des sociétés d’économie mixte à la main des préfets de département.
Les terrains furent choisis en fonction de leur moindre valeur, le plus souvent
dans des secteurs excentrés, souvent contre l’avis des maires des communes
concernées. De nombreuses communes semi-urbaines passèrent ainsi, en quelques
années, du statut de village à celui de ville12. Les ingénieurs adaptèrent les
modes de construction pour en réduire les coûts. La technique du chemin de grue
permit d’édifier des immeubles dans des délais restreints, sous forme de barres
ou de tours.
En dix ans, 197 ZUP furent réalisées, qui
allaient accueillir 2,2 millions de logements, pour l’essentiel en HLM. Ces
logements offraient un confort « moderne » pour des familles vivant dans des
conditions souvent précaires. Mais le choix des terrains et les techniques de
construction ne les destinaient pas à durer. Le HLM s’inscrivait dans un
paysage dominé par l’habitat individuel, sous forme de « pavillons ». Ce mode
de logement était donc conçu comme une étape à durée limitée dans un parcours
résidentiel qui devait aboutir à une accession à la propriété. Ce processus a
parfaitement fonctionné jusqu’au milieu des années 1970, en partie porté par
l’effet de levier de l’inflation. Il est aujourd’hui remis en cause, sans
solution de remplacement, pour avoir favorisé l’étalement urbain au détriment
des espaces agricoles.
2
Un logement « pour les immigrés » ?
Notes
13. Hervé Vieillard-Baron, « Sarcelles
aujourd’hui : de la cité-dortoir aux communautés ? », Espace Populations
Sociétés, 1996, 2-3, p. 325-333.+
14. Robert Lion, éditorial, Revue H, novembre
1975, cité par Agnès Berland-Berthon, La démolition des immeubles de logements
sociaux. Histoire urbaine d’une non-politique publique, Editions du CERTU,
2009. La référence à Harlem était étrangement prémonitoire.+
15. Marie-Claude Blanc-Chaléard, « Les
immigrés et le logement en France depuis le xixe siècle. Une histoire
paradoxale », Hommes et Migrations, 2006, p. 20-34. Ces opérations
intervenaient moins de dix ans après la guerre d’Algérie, qui avait traumatisé
de nombreuses familles d’appelés et chassé d’Algérie un million de Français
d’origine espagnole ou italienne.+
16. Le 1% patronal (participation des
employeurs à l’effort de construction) a été créé en 1943. Il représente
aujourd’hui 0,45% de la masse salariale.+
17.
Opération « anti été chaud » de 1981.
18. Les
Minguettes, Vénissieux (Rhône), 1983.
Le logement
social, destiné à être occupé par des familles de travailleurs modestes,
souvent issus des migrations intérieures, n’avait pas vocation à accueillir des
populations immigrées, sauf dans les bassins miniers et sidérurgiques où elles
étaient majoritaires. Les salariés maghrébins étaient logés en foyer, en tant
que célibataires. Par exception, en 1962, le logement social fut mobilisé pour
abriter, de manière provisoire, le million de rapatriés d’Algérie13.
En 1970, le
logement social, construit à moindre coût, avait beaucoup vieilli et d’une
certaine façon, il avait rempli son rôle. Une grande partie des taudis de
centre-ville et autres « garnis » était en passe d’être résorbée. Ses premiers
locataires l’ayant quitté, il était donc destiné à être démoli. Le Livre blanc
de l’Union des HLM (UNFOHLM) édité en 1975, sous la direction de son délégué,
Robert Lion, évoque l’idée de détruire un million de logements : « Désertés par
les ménages les moins défavorisés, ces grands ensembles deviendraient de grands
ghettos. Nos banlieues urbaines sont- elles appelées à devenir une
constellation de petits Harlem ? Aura-t-on recréé demain sur un mode vertical
les bidonvilles que l’on a liquidés avec ardeur et bonne conscience ? »14.
Il restait la question des bidonvilles,
occupés à titre principal par des familles algériennes et portugaises. La loi
Vivien du 10 juillet 1970 prescrivit leur résorption. Celui de Nanterre fut
fermé l’année suivante. Assez naturellement, après un passage dans des cités de
transit, les familles déplacées furent dirigées vers des logements HLM, rendus
disponibles par le départ de leurs locataires initiaux. La question de la
cohabitation entre les résidents français et les nouveaux résidents, d’origine
maghrébine, se posa d’emblée, générant des travaux théoriques sur l’existence
d’un « seuil de tolérance »15.
La crise économique allait encore compliquer
l’équation, car elle déboucha, en dépit de l’orientation affichée par le
gouvernement, sur une arrivée massive de familles en provenance du Maghreb. En
1976, le regroupement familial ouvrit la porte à l’installation des conjoints
et des enfants de travailleurs maghrébins qui vivaient jusque-là dans des
foyers gérés par la Sonacotra. Les industries automobiles de la région
parisienne, qui utilisaient une main-d’œuvre marocaine, facilitèrent
l’implantation de leurs familles dans la banlieue ouest (Trappes, Poissy), au
titre de leur contribution au logement social (le 1% patronal16). Les Algériens
se concentrèrent en Seine-Saint-Denis.
La dégradation de l’image du HLM ayant incité
les locataires d’origine française à s’en éloigner, le logement social se
spécialisa, sans y avoir été contraint, dans l’accueil des familles immigrées,
en Île-de-France et dans les grandes agglomérations. Ces familles avaient des
enfants nombreux, souvent nés en Algérie ou au Maroc, qui prirent possession de
l’espace public. Les premiers désordres apparurent dès la fin des années 1970.
Au début des années 1980, ces désordres prirent une allure suffisamment inquiétante
pour obliger l’État à répondre par la mise en place d’une politique
d’animation17 et les premières opérations de destructions d’immeubles18. La
structuration d’une politique centrée sur les quartiers les plus « remuants »
forma une politique de la ville, qui allait distinguer, au sein du grand
ensemble des quartiers d’habitat social, ceux qui auraient été désignés comme «
sensibles ». Cette
politique, qui ne disait rien de son objet, allait, d’une certaine façon,
paralyser la réflexion durant plusieurs décennies.
Dans le
même temps, l’intervention budgétaire de l’État, jusque-là centrée sur les
aides à la construction (aides « à la pierre »), se doubla d’une politique
d’aide au paiement des loyers (dites aides « à la personne »). Une allocation
de logement (ALF) avait été instaurée dès 1948 pour accompagner la libération
des loyers. En 1977, ce fut l’APL (aide personnalisée au logement) qui allait
réduire de manière significative l’effort consenti par le locataire pour payer
son loyer, le versement de l’APL étant conditionné à la signature d’une
convention, qui allait elle-même déterminer le périmètre juridique du logement
social. La boucle était bouclée, mais l’intention restait confuse.
Conçu comme
une solution provisoire pour des familles mal-logées, le secteur HLM allait à
terme loger un sixième de la population vivant en France (17,6% des résidences
principales) et alimenter l’essentiel de l’économie de la construction.
3
Le logement
social aujourd’hui, l’impasse d’un modèle
Notes
19. Cour
des Comptes, Assurer la cohérence de la politique de logement face ses nouveaux
défis, juillet 2023. OCDE, Le logement social, un élément essentiel des
politiques d’hier et de demain, 2020.+
20.
2.160.000 demandes de logement social étaient enregistrées fin 2020. «
Demandeurs de logements sociaux (chiffres clés du logement) » dans Chiffres
clés du logement. Voir édition 2022, Ministère de la Transition écologique et
de la Cohésion des territoires, juillet 2022.+
21. La France comptait en 2022, 275.000
arrivées (premières cartes de séjour), mais seulement 90.000 nouveaux
logements.+
22. OLS : organisme de logement social ; OPH :
office public de l’habitat.+
23. Le montant annuel de ce prélèvement est
compris entre 1,5 et 2 milliards par an.+
24. Loi Évolution du logement, de
l’aménagement et du numérique, dite ELAN, du 23 novembre 2018.+
En 2022, 5,4 millions de ménages, sur les 30
millions que compte la France, habitent un logement social. L’État consacre
38,2 milliards d’euros à la politique du logement, soit 1,5% de son PIB19.
C’est deux fois plus que dans le reste de l’Europe. Le logement social occupe en France une place
considérable ; pourtant l’offre, jamais, ne rattrape la demande.
Deux
millions de demandes de logements sont enregistrées en moyenne chaque année,
pour seulement 450.000 attributions20. Le taux de rotation annuel des occupants
est inférieur à 7%, le taux de vacance inférieur à 1%. L’âge moyen des
occupants dépasse les 50 ans. Le système est totalement bloqué. Surtout, il
peine à accueillir ceux qui en auraient le plus besoin, c’est-à-dire les plus
modestes. Les gouvernements successifs appellent à augmenter le nombre des
logements sociaux, en vain. En tout état de cause, ce
nombre ne pourrait répondre à une demande de logements alimentée par une
immigration de masse, où le volume des nouveaux arrivés est deux ou trois fois
plus important que la capacité à construire de nouveaux logements21.
Longtemps à la main des maires, l’accès au
logement social est désormais directement piloté par la « machine »
administrative, qui encadre les conditions d’attribution, les listes d’attente
et la répartition des demandeurs. À terme, un algorithme centralisé devrait
assurer la répartition des attributions en fonction d’une liste de critères
prédéfinis. L’intention non formulée du ministère du Logement est d’éviter que
les maires ne fassent du logement une monnaie d’échange dans un processus
électoral. La compétence « logement » ayant été transférée à des structures
intercommunales, les maires ont perdu le pouvoir d’accorder les logements aux
habitants de leur propre commune. Cette mise à l’écart progressive des élus
locaux a probablement généré une plus grande distance entre la commune, en tant
qu’institution, et ses quartiers d’habitat social.
Par ailleurs, l’État n’a eu de cesse, pour des
raisons invoquées de meilleure gestion, de concentrer la gestion du secteur HLM
entre les mains d’un petit nombre d’organismes, dont certains sont devenus des
« mastodontes ». Ce mouvement de concentration est destiné à se poursuivre. La
France compte aujourd’hui 720 organismes HLM, dont 583 OLS (OPH, SAHLM, COOP,
SEM)22. Les principaux bailleurs sociaux sont de grandes entreprises, présidées
par des élus ou des hauts-fonctionnaires. Le plus important, le groupe CDC Habitat, une
filiale de la Caisse des dépôts et consignations, gère 348.700 logements. Le
groupe 3F, lié à Action logement, gère 292.000 logements. Paris-Habitat compte
126.000 logements dans Paris et en banlieue. Batigère, dont l’histoire est liée
à la sidérurgie lorraine, gère environ 150.000 logements. Le capital bâti des
OLS est d’environ 200 milliards d’euros.
La plupart
de ces groupes revendiquent l’héritage d’une histoire ancienne, remontant à une
époque où le patronat, par philanthropie, cherchait à loger son personnel dans
des conditions dignes, mais cette mythologie des origines est de plus en plus
en décalage avec les réalités du moment. Le patronat français n’intervient plus
qu’à travers Action logement, qui collecte les fonds de la contribution des
entreprises au logement de leurs salariés23.
Chacun de
ces organismes de logement social administre plusieurs milliers de logements
(la médiane est de 8.000). La loi ELAN24 leur a fixé un objectif de 12.000. Le
produit total des loyers perçus était de 22 milliards d’euros en 2020. Celui
des charges atteignait 5 milliards d’euros. Le loyer médian est d’environ 4.000
euros par an.
4
Un habitat
coûteux, qui exclut les plus pauvres et les précaires
Notes
25. Le
programme national de rénovation urbaine (PNRU), lancé en 2004, a permis de
réhabiliter 600 quartiers et mobilisé 12 milliards d’euros.+
26. 3% des
occupants du parc social font partie des 20% des personnes les plus aisées. 2/3
d’entre elles résident dans l’aire urbaine de Paris. Insee
première, n° 1715, 24/10, 2018.+
27. Données de la Caisse des dépôts et
consignations. Banque des territoires, « Coûts de construction des logements
sociaux : un prix de revient en hausse modérée », Éclairage, n° 25, octobre
2021.+
28. Ce phénomène a été mis en évidence par
l’étude de la situation de Grigny (Essonne), à travers la copropriété Grigny 2.
Voir Michel Aubouin (dir.), Rapport sur l’évaluation et l’orientation des
politiques publiques mises en œuvre à Grigny (Essonne), Ministère de
l’Intérieur, Inspection générale de l’administration, 2016 (une synthèse du
rapport a été mis en ligne par la commune de Grigny). Il a été confirmé par une
visite de la commune de Montfermeil (Seine-Saint-Denis).+
Les conditions de vie en HLM se sont beaucoup
améliorées, surtout dans les quartiers qui ont bénéficié des crédits de la
rénovation urbaine25. Les normes de construction des logements neufs obéissent
à des considérations de qualité. Les espaces verts sont soignés. D’une certaine façon, le logement social
est devenu attractif et rare, en région parisienne en particulier où il faut
attendre près de dix ans pour en obtenir un. Au cœur de
Paris, à cause des surfaces qu’il propose, il est même devenu un objet de
luxe26.
Son coût de
production est élevé en proportion. Le prix de revient d’un logement social
s’établissait en moyenne en septembre 2021 à 156.000 euros27, soit 2.300 euros
le mètre carré. Le corpus des normes le rend parfois plus cher qu’un logement
de même taille dans une résidence neuve. Dans certains centres-villes, eu égard
au prix du foncier, ce coût est même totalement déraisonnable. Il est financé pour l’essentiel par la puissance publique, à travers
des prêts aidés, des subventions, un taux réduit de TVA et une exonération de
la taxe foncière (pendant quinze ans). En 2021, l’enveloppe des prêts
s’établissait à 4,3 milliards d’euros (dont 1,7 milliard de la CDC). Il est
aussi financé, indirectement, par l’APL, alimentée elle-même par un prélèvement
sur les salaires. Le coût du foncier est enfin souvent pris en charge par la
collectivité locale (au titre de la surcharge foncière).
Les locataires du secteur HLM bénéficient
ainsi d’un fort effet de redistribution. Financé par les contribuables, mais
aussi par les salariés et les épargnants de la Caisse d’épargne, cet effort
serait parfaitement justifié s’il ne s’adressait qu’à des familles aux revenus
modestes. Mais tel n’est pas le cas, et si la loi a prévu un « supplément de
loyer de solidarité » pour les locataires dont les revenus dépasseraient les
plafonds de revenus, ce « surloyer » est loin de compenser le différentiel
entre le coût réel et le coût règlementé du logement.
De manière paradoxale, le logement social
n’est plus conçu pour loger les plus démunis, car si son accès est, dans la
loi, encadré par un plafond de revenus, il l’est aussi, en pratique, par un
seuil minimum de revenus, déterminé par le « reste à vivre ». Ce « reste à
vivre » est destiné à permettre au locataire de payer son loyer (et à protéger
le bailleur social du risque d’impayé). Déterminé par l’article R 441-3-1 du
Code de la construction et de l’habitat et un arrêté du 10 mars 2011, le taux
d’effort résulte du rapport des dépenses (loyer + charges – APL) sur les
ressources, elles-mêmes divisées par le nombre d’unités de consommation. Les
ressources sont appréciées sur la base des salaires de l’année précédente. Le
taux d’effort est en général fixé à 30%. La valeur de référence du reste à
vivre est de 10 à 12 euros par jour.
Ce mode de calcul écarte les demandeurs aux
revenus incertains (les commerçants par exemple, y compris ceux dont les
commerces contribuent à l’animation du quartier). La mention de l’APL au
numérateur privilégie les familles avec enfants. Le calcul des ressources
avantage ainsi les ménages dont l’épouse ne travaille pas et les familles
monoparentales.
Les ménages pauvres qui n’accèdent pas au
logement social public se logent dans le secteur privé, dans l’habitat
insalubre (copropriétés dégradées, location de « chambres de bonnes »,
pavillons de banlieue découpés en appartements avec sanitaires communs, voire
squats ou terrains de camping). Beaucoup sous-louent des pièces dans le secteur HLM à des familles
locataires. L’accès au logement social étant par ailleurs conditionné par la
possession d’une carte de séjour en règle, les familles en situation
irrégulière se logent souvent dans des immeubles possédés par des
ressortissants du même pays28.
Le logement
en France, principales données
Nombre
d’habitants : 67,8 millions
Nombre des
immigrés : 7 millions
Nombre des
logements : 37,8 millions de logements
Nombre des
résidences principales : 31 millions
Nombre des résidences principales sous forme
de maison : 17 millions
Nombre des ménages propriétaires-résidents :
17,7 millions
Nombre des ménages locataires dans le parc
privé : 7 millions
Nombre des logements sociaux : 5,4 millions
(17,6% des ménages)
Insee Focus, 309, paru le
10/10/2023
II
Partie
Les étrangers
extra-européens dans le logements social
https://www.fondapol.org/etude/les-etrangers-extra-europeens-et-le-logement-social-en-france/#chap-2
1
Une
relation au logement social variable selon le pays d’origine
Notes
29. Insee, ministère de
l’Intérieur, Le logement des immigrés vivant en France en 2017.+
30. Enquête Insee et
Ined, Trajectoires et origines, 2, (2019-2020).+
31. Ce chiffre est
difficile à interpréter. Il semble démontrer que cette catégorie de la
population demeure en logement HLM sur deux générations au moins.+
32. Chiffres du ministère de l’Intérieur pour
2021. Rapport au Parlement. Les cartes de séjour étant attribuée aux seuls
adultes, le nombre des enfants n’est pas connu.+
33. Pour des questions de régularité de leurs
revenus, les commerçants n’accèdent pas facilement au logement social.+
L’immigration
ne forme pas un tout homogène. Les nationalités d’origine, les langues parlées,
les religions dessinent des ensembles dont les modalités d’intégration peuvent
être profondément différentes, même si les statistiques manquent pour en
décrire la diversité.
L’Insee
distingue les immigrés extra-européens selon sept groupes d’origine : Algérie,
Maroc/Tunisie, Afrique sahélienne, Afrique guinéenne ou centrale, Asie du
Sud-est, Turquie/Moyen-Orient et Chine. Cette répartition à grands traits met
en évidence de profondes disparités de comportement, en particulier dans
l’accès au logement, que l’étude Trajectoires et Origines (Ined et Insee),
publiée en 201729, avait tentée de qualifier et que son actualisation, publiée
en 2023, confirme30.
Le logement
se répartit selon trois statuts : la propriété, la location dans le secteur
privé et la location dans le secteur public. La propriété est a priori, le
signe d’une intégration définitive dans le pays d’accueil. La location dans le
secteur public (HLM) illustre a priori des situations transitoires ou de
précarité. La location dans le secteur privé n’est qu’une variable des deux
autres, ce mode de logement pouvant résulter, selon le cas, d’un choix délibéré
ou d’un choix par défaut.
Rapporté à
son volume, le groupe le plus représenté dans le logement social est celui
formé par les immigrés et descendants d’immigrés en provenance de l’Afrique
sahélienne (Sénégal, Mauritanie, Mali, Niger…). 57%
d’entre eux sont locataires d’un logement HLM, et les descendants de la
génération précédente le sont encore à 63%31. Dans ce groupe, par ailleurs,
plus de la moitié des majeurs habitent encore chez leurs parents. À l’intérieur
de cet ensemble, ce sont les immigrés maliens et sénégalais qui sont les plus
représentés. Le sous-groupe des Maliens, non compris les Français d’origine
malienne, détient 98000 cartes de séjour32. Il s’est constitué à partir d’une
migration de jeunes adultes, d’abord logés en foyers de travailleurs migrants,
pour l’essentiel en Île-de-France. Dans ce sous-groupe, les familles nombreuses
sont la règle et la polygamie demeure à l’état résiduel. Le deuxième
sous-groupe est celui des Sénégalais (96.000 cartes de séjour en circulation).
Le deuxième groupe représenté dans le logement
social, en proportion de son volume, est celui des immigrés de l’Afrique
guinéenne ou centrale (Guinée, Côte d’Ivoire, Cameroun, République démocratique
du Congo, Gabon…). 52% d’entre eux en sont locataires. Les descendants de la
génération précédente s’y trouvent encore à 47%. Plus de la moitié des majeurs
habitent chez leurs parents. Dans ce groupe, les Ivoiriens disposent de 91.000
cartes de séjour, les ressortissants de la République démocratique du Congo de
78.000 et les Camerounais de 66.000.
Les populations de l’Afrique non-maghrébine
privilégient ainsi la location en HLM (57% des locataires en HLM sont issus de
l’Afrique sahélienne et 52% sont issus de l’Afrique guinéenne et centrale).
Cette appétence s’explique à la fois par l’adaptation relative du logement
social aux familles nombreuses et par l’image positive que ces populations ont
du logement collectif, associé, dans les pays d’origine, à la modernité, au
confort, voire au luxe.
Le troisième groupe en proportion, mais de
loin le plus important en volume, est celui des immigrés algériens. La moitié
d’entre eux habitent en HLM et 44% des descendants des immigrés de la
génération précédente y vivent encore. Le quart des majeurs vivent toujours
chez leurs parents lorsque ceux-ci sont descendants d’immigrés. Ce groupe doit
être considéré de manière particulière car les Algériens représentent, depuis
l’indépendance de leur pays, le premier volume de l’immigration en France. En
2020, ce groupe cumulait 611.000 titres de séjour. La diaspora algérienne en
France compte entre 2,5 et 3 millions de ressortissants, disposant pour la
plupart de la double nationalité.
Le quatrième groupe en proportion est celui
constitué par les immigrés marocains et tunisiens. 44% de ces immigrés vivent
en HLM ; 38% des enfants de la génération précédente y sont encore. 34% des
majeurs vivent chez leurs parents lorsque ceux-ci sont descendants d’immigrés.
Les Marocains représentent le deuxième volume d’immigration, après les
Algériens. Il est impossible de distinguer dans ce groupe les Marocains des
Tunisiens, mais ces derniers étant plus souvent commerçants, il est probable
qu’ils sont moins souvent locataires en HLM33.
Ces
proportions, s’agissant d’une population de plusieurs millions de personnes,
issues pour une part d’une immigration ancienne, semblent témoigner d’une forte
réticence à quitter le logement social. Plusieurs raisons pourraient expliquer
ce phénomène : le refus de s’ancrer, par un achat, dans le pays d’accueil,
l’opportunité économique offerte par le faible montant des loyers résiduels
pour investir dans le pays d’origine ou le désir de demeurer regroupés en
communautés dans de mêmes espaces de vie. Nous y reviendrons.
Les groupes
suivants présentent des comportements très différents. Seuls 39% des ménages
venus de Turquie ou du Moyen Orient vivent en HLM, quand ceux issus de la
génération précédente ne le sont qu’à 27%. Dans ce groupe, les ressortissants
turcs sont de loin les plus nombreux (215.000 cartes de séjour). Seules 14% des
familles originaires d’Asie du Sud-Est sont locataires en HLM et 13% des
descendants d’immigrés de la génération précédente. Quant
aux populations venues de Chine, elles ne sont que 8% à vivre dans un logement
social, quand les descendants de la génération précédente y sont presque
absents. Les ressortissants chinois disposent pourtant de 114.000 cartes de
séjour et forment la cinquième nationalité représentée en France.
Ces comparaisons semblent indiquer que la part
prise par chacune des communautés étrangères au sein du secteur HLM ne résulte
pas toujours d’un choix dicté par des considérations économiques. Interviennent
aussi dans ce choix des calculs d’opportunité et/ou des modes de valorisation
sociale.
2
La relation à la propriété, considérée comme
un marqueur de l’intégration
L’accès à la propriété est, plus encore que
l’appétence pour le logement social, un marqueur de l’origine migratoire. En
France, près de 60% des ménages sont propriétaires de leur logement. En Espagne
ou au Portugal, ce taux atteint 75%. Malgré les contraintes qui pèsent sur les
propriétaires occupants, leur nombre n’a jamais cessé de croître depuis vingt
ans et il ne semble pas devoir s’infléchir. La propriété individuelle peut être
considérée comme un marqueur d’intégration, si l’on veut bien considérer que
l’achat d’un bien, c’est-à-dire l’achat d’une parcelle de la France, est une
preuve concrète de l’attachement que l’on porte à ce pays. Au-delà, la
possession d’un bien immobilier et d’une adresse modifie les relations de
voisinage et facilite la participation des familles à l’entretien de leur
environnement.
Le groupe le plus éloigné de la propriété de
son logement est celui des immigrés de l’Afrique sahélienne, qui ne sont
propriétaires qu’à hauteur de 13%, quand les descendants de la génération
précédente ne le sont devenus qu’à hauteur de 17%. Le constat n’est pas
étonnant, s’agissant d’immigrés de « fraîche date » et de familles aux revenus
très modestes (comprenant beaucoup de femmes seules avec enfants). De la même
façon, 17% des immigrés d’Afrique guinéenne et centrale sont propriétaires de
leur logement et 24% des descendants de la génération précédente.
Beaucoup plus étonnant est de constater que
seulement 22% des immigrés venus d’Algérie sont propriétaires de leur logement.
Et si ce pourcentage augmente, concernant les descendants de la génération
précédente, il demeure toutefois relativement modeste (33%). Ces résultats, les
concernant, sont corrélés avec les données portant sur le mode de logement en
HLM. Ce groupe privilégie ainsi ce type d’habitat, y compris sur la longue
durée. Ce comportement est moins accentué en ce qui concerne les immigrés venus
du Maroc et de la Tunisie, propriétaires à hauteur de 29%.
En comparaison, 34% des immigrés turcs sont
propriétaires, contre 41% des descendants de la génération précédente. En
Alsace, par exemple, où ils sont nombreux, les immigrés turcs, très présents
dans le secteur du bâtiment, préfèrent acheter et rénover des maisons
anciennes. Pour mémoire, les Portugais avant eux, issus d’une immigration
intracommunautaire, se comportaient de la même façon, privilégiant la maison
individuelle à l’habitat social collectif.
Les populations d’origine asiatique sont
majoritairement propriétaires de leur logement. C’est ainsi le cas de 51% des
immigrés venus de Chine. Les immigrés venus de l’Asie du Sud sont même plus
souvent propriétaires de leur logement que les Français (61%).
Ces fortes disparités méritent qu’on y prête
attention. Si les ménages français habitent en HLM faute de pouvoir accéder à
la propriété, ou s’ils le font de manière provisoire (les jeunes couples par
exemple), les familles originaires du Maghreb (Algérie et Maroc) considèrent ce
mode de logement comme un droit. Cela tient pour beaucoup aux relations que beaucoup d’entre elles
continuent d’entretenir avec le pays d’origine.
Quand les
premiers cherchent à se constituer un patrimoine immobilier pour échapper à la
pression du logement collectif, les seconds investissent dans une résidence
secondaire « au pays », qui, d’une certaine façon, illustre leur réussite.
S’agissant de la première génération de l’immigration, ce comportement est
parfaitement compréhensible. À la deuxième ou troisième génération, il ne peut
que susciter des interrogations sur la nature des doubles appartenances.
La population des Algériens, des Marocains,
des Maliens et des Turcs est calculée à partir du nombre des titres de séjour
(Rapport au Parlement pour 2022), assorti d’un coefficient 5/2 pour tenir
compte des mineurs (estimés à trois par familles). La population des Chinois
est calculée à partir d’un coefficient 4/2.
La population immigrée comprend la population
étrangère et la population française née étrangère à l’étranger.
3
Une source
de transfert de capital ?
La rareté
relative du logement social, en France, génère de fortes inégalités. La faiblesse de l’offre, comparée au volume des demandes, transforme
son locataire en un « privilégié », surtout si le logement auquel il accède
appartient à une résidence récente. Par ailleurs, le droit à demeurer toute sa
vie dans un logement, quel que soit le niveau de ses revenus, constitue un
avantage considérable, comparé à la situation des locataires de droit commun.
Ce « privilège » pourrait être considéré comme normal si le logement social
répondait à son objet initial : loger des familles modestes dans des périodes
de transition. Or tel
n’est pas le cas dès lors que le logement social, contrairement à son ambition,
ne loge pas les familles les plus pauvres.
Les 10
millions de locataires du secteur public social sont ainsi les premiers
bénéficiaires de la redistribution, aux dépens des autres. Et ils le sont
davantage encore depuis la suppression de la taxe d’habitation. Le coût pour la
collectivité publique dépasse, rappelons-le, 30 milliards d’euros sous forme de
prêts aidés, de subventions, de déductions fiscales et d’aides aux personnes
(APL).
Pour le
locataire, ce privilège peut se traduire par une plus-value, quand le loyer
résiduel, déduction faite de l’APL, ne dépasse pas quelques dizaines d’euros.
Dans ces conditions, le gain obtenu permet de financer des transferts vers
l’étranger, sous forme d’aide à la famille ou au village (c’est souvent le cas
des familles d’origine africaine) ou d’investissement immobilier. Ce phénomène
n’est pas quantifié. Les transferts d’argent connus de la France vers l’Algérie
dépassaient 1,8 milliard en 2022. Le gouvernement algérien les encourage
officiellement. Les transferts vers le Maroc, sans doute mieux tracés,
atteignent 3,3 milliards d’euros.
Ces
transferts privent les enfants des familles locataires d’un capital
transmissible, dès lors qu’il est peu probable qu’ils s’installent un jour en
Algérie ou au Maroc. Les jeunes majeurs d’origine maghrébine logent d’ailleurs
plus souvent que les autres majeurs chez leurs parents. Dans ces pays, au Maroc
en particulier, l’économie de la construction portée par les « émigrés »
perturbe le marché en augmentant les coûts et prive les populations locales de
l’opportunité de devenir propriétaire. La location des maisons édifiées en
Algérie et au Maroc génèrent par ailleurs des plus-values qui ne sont pas
soumises, comme en France, à prélèvements sociaux.
4
La
concentration de l’habitat social
L’hyperconcentration
des immeubles HLM dans les mêmes espaces a généré en France des structures
urbaines particulières que nous appelons « quartiers » par défaut, mais que
nous pourrions tout aussi bien appeler « ville » eu égard à leur taille. C’est
en particulier le cas des 1.500 quartiers dits « quartiers prioritaires de la
politique de la ville » (QPV), dont beaucoup comptent plus de 10.000 habitants
et certains plus de 20.000, c’est-à-dire autant que nombre de villes moyennes
en France. Mais la comparaison s’arrête là, car si les
villes moyennes disposent de tous les attributs de la démocratie locale, tel
n’est pas le cas de ces « quartiers ». La représentation politique y est
résiduelle, voire inexistante, les structures de concertation embryonnaires,
les propriétaires méconnus et difficiles à joindre. Quant aux maires, ils ont
été peu à peu écartés de la gestion du logement social et la disparition de la
taxe d’habitation a supprimé le dernier lien qui attachait encore le locataire
à sa commune.
Ces quartiers, d’une certaine façon, sont
abandonnés à eux-mêmes quand les centres-villes apparaissent, en comparaison,
suradministrés. Le contrôle social y demeure lâche. Tous les quartiers ou
presque ont subi la disparition des gardiens d’immeuble, la fermeture des
postes de police, la disparition des conseils de quartiers et des associations
de locataires et le recul des services à la population : la poste, la pharmacie
ou la médecine de ville. Les plus impénétrables d’entre eux, pour des
considérations d’urbanisme et/ou de réseau routier, ont facilité, dans la
vacance de l’autorité publique, l’implantation d’activités illicites, jusqu’à
devenir parfois de véritables « citadelles du crime ».
Même si la statistique publique peine à en
rendre compte, ces quartiers concentrent plus que d’autres les populations
d’origine extra-communautaire. Si l’on prend la catégorie des QPV, 23% des
immigrés y résident, mais seulement 7% de l’ensemble de la population de 18 à
59 ans, et, parmi elle, 3% de la population française d’origine française. Ces
résidents sont principalement originaires du Maghreb et de l’Afrique
subsaharienne.
31% des immigrés originaires d’Algérie
habitent dans un QPV, représentant 650.000 personnes, enfants compris. Si l’on
ajoute à ce chiffre 24% des descendants de la génération précédente, estimée à
1,2 millions d’individus, soit 300.000 personnes, on comprend que la population
d’origine algérienne approche le million de personnes dans ces quartiers, qui
comptent au total 5,4 millions d’habitants. Ces chiffres remettent en cause
l’image qu’en donnent les acteurs de terrain, qui décrivent le remplacement progressif
des populations maghrébines par des populations originaires d’Afrique
subsaharienne. Si ces dernières sont plus visibles dans l’espace public, le
socle de la population des quartiers demeure majoritairement maghrébin.
Ces évolutions, qui renforcent la
concentration des mêmes populations dans les mêmes espaces, ne manquent pas
d’interroger la pertinence du modèle français de logement social, car elles
contredisent l’objectif affiché de mixité sociale, en spécialisant les
territoires. Il existe ainsi une corrélation entre le pourcentage des logements
sociaux et celui des familles étrangères, même à l’échelle des départements :
la Seine-Saint-Denis (1,6 millions d’habitants), longtemps animée par des
communes communistes très pro-actives en matière de logement social, compte
ainsi 189.000 logements sociaux et environ 510.000 immigrés, quand les Yvelines
(1,4 millions d’habitants), ne comptent que 110.000 logements sociaux et
200.000 immigrés.
5
Quartiers HLM et désordres sociaux
Si l’on ne peut faire du logement social la
cause des désordres qui affectent la tranquillité publique et l’économie de la
France, force est de constater qu’une grande partie de ces désordres (émeutes
urbaines, rixes entre bandes, délinquance de voie publique, trafic de produits
stupéfiants) ont pour décor les grands ensembles d’immeubles HLM. L’État a
d’ailleurs confirmé leur « dangerosité » en y créant ses 80 zones de sécurité
prioritaire (ZSP). Ces
ZSP appartiennent elles-mêmes à l’ensemble des 1.500 QPV, qui font l’objet
d’une attention toute particulière. Si les pouvoirs publics, pour ne pas
stigmatiser ces quartiers, n’ont jamais voulu fonder la politique de la Ville
sur des considérations d’ordre public, préférant utiliser le critère de la
pauvreté, il est évident que, depuis 1981 et les premières émeutes urbaines, ce
sont toujours ces mouvements de violence collective qui déclenchent
l’intervention de l’État, les derniers en date n’échappant pas à cette logique.
Le degré de
violence qui règne dans le quartier, en l’absence de toute communication des
pouvoirs publics, est intuitivement mesuré par la population. Leur « mauvaise
réputation » n’est un mystère pour personne. Elle accentue le phénomène de
concentration des populations : les familles « paisibles » quittent le quartier
et l’abandonnent à des comportements sans cesse plus violents. Paradoxalement, c’est aussi l’insécurité qui a justifié la fermeture
des services essentiels à la population : commissariat, centre social, mairie
annexe, médiathèque. La plupart des établissements scolaires de ces quartiers
sont par ailleurs classés en réseaux d’éducation prioritaire, REP ou REP+.
Il est difficile de dire, faute de données, la
part prise par les populations extracommunautaires à ces troubles. La
difficulté est d’autant plus grande que le seul critère d’appréciation est
celui de la nationalité. Or, la plupart des adolescents mis en cause sont
français au titre des conditions d’accès anticipé à la nationalité française.
Il est dommage que la statistique publique ne puisse établir des données
fondées sur les doubles nationalités, alors même que les administrations
diplomatiques étrangères (Maroc, Algérie, Turquie) en disposent. Les premières
analyses conduites sur le profil des interpellés à la suite des émeutes de 2023
indiquent que plus des trois quarts des émeutiers étaient de nationalité
française, le plus souvent originaires du Maghreb ou d’Afrique subsaharienne.
III
Partie
Des dispositions aux effets indésirables et/ou
ignorés
https://www.fondapol.org/etude/les-etrangers-extra-europeens-et-le-logement-social-en-france/#chap-3
1
Le droit au maintien dans
les lieux
Notes
34. Le droit au maintien
dans les lieux résulte de l’article 4 de la loi du 1er septembre 1948.+
Au titre du « droit au
maintien dans les lieux »34, le locataire du secteur HLM dispose d’un bail à
durée indéterminée. Cette
disposition ancre les locataires dans leur quartier pour une durée très longue,
parfois sur plusieurs générations. Elle favorise le « patriotisme » de quartier
au détriment d’une insertion dans l’espace de vie de la commune. Elle enferme
les plus jeunes dans une forme d’appropriation territoriale qui, dans ses
effets les plus violents, pourrait être qualifiée de « tribale ». D’une
certaine façon, c’est ce mécanisme qui, empêchant l’éviction des fauteurs de
trouble, finit par renforcer les réseaux criminels en chassant de leur quartier
les familles désireuses de vivre en paix.
Le bailleur
ne peut résilier le bail qu’en cas d’impayé de loyer, de troubles de voisinage,
de revenus nouveaux, de sous-location ou de résidence inférieure à huit mois
dans l’année. Ces hypothèses sont surtout théoriques, sauf en ce qui concerne
les impayés de loyer. Mais, même dans cette hypothèse, la réalisation effective
de l’expulsion n’est jamais sûre, car le préfet peut décider de ne pas donner
suite à la décision du juge, une compensation étant alors offerte au bailleur,
financée par des crédits du ministère de l’Intérieur. Le second motif (les
troubles de voisinage) est en partie neutralisé par l’obligation faite au
bailleur, en vertu de la loi DALO exposée plus bas, de reloger le locataire
indélicat. Les autres motifs sont rarement utilisés, parce
que les moyens de contrôle sont limités et que l’omerta qui règne dans nombre
de ces quartiers retiendrait des voisins de dénoncer le locataire indélicat. La
sous-location, par exemple, est manifestement répandue, sans être poursuivie.
2
L’illusion de la mixité sociale
Notes
35. Il va de soi que les promoteurs de ces
mesures sont rarement concernés par cet effort de « mixité sociale ».+
36. Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbains, legifrance. gouv.fr.
Voir en particulier l’article 55.+
Les institutions publiques pensent remédier à
la paupérisation ou à la criminalisation des quartiers en favorisant la «
mixité sociale », dont personne ne sait dire s’il s’agit d’une mixité des
revenus ou d’une mixité ethnique, linguistique ou religieuse. Dans leur esprit,
le brassage des origines et des modes de vie doit contribuer à faire baisser
les tensions entre les groupes. Mais cette vision de la société heurte
l’aspiration des familles qui souhaitent vivre, elles, dans des espaces
homogènes, quitte à reconstituer des communautés soudées par des solidarités de
voisinage et des références culturelles partagées35.
Dans les faits, la recherche de la mixité
sociale se traduit d’abord par la duplication, à une échelle plus petite, des
mêmes types de quartiers, car, même s’il existe quelques contre-exemples
réussis – à travers, par exemple, la reprise de logements anciens dans des
centres-villes – les bailleurs sociaux n’ont souvent pas d’autre choix, pour
des raisons de coût, que de proposer un habitat sous forme d’immeubles
collectifs dans des lieux délaissés du tissu urbain.
La loi SRU36 a exigé que toutes les communes
urbaines disposent d’un pourcentage de logements sociaux établi à 25%.
L’obligation est assortie d’un mécanisme d’amende particulièrement
contraignant. Le caractère résolument « punitif » de la mesure, relayé par la
presse, vise les communes considérées comme « trop riches ». La loi n’a pas
exigé, en revanche, d’équilibrer le surcroît de logements sociaux que l’on
trouve en Seine-Saint-Denis ou dans le Val-de-Marne en y promouvant la
construction de résidences privées. Ce pourcentage des 25% n’est assis sur aucune justification explicite et
son bilan n’a jamais été établi. L’objectif est pratiquement impossible à
réaliser dans des milieux urbains denses où le prix du foncier ne permet pas
d’équilibrer les opérations. Dans le même temps et de manière paradoxale, plus
de 60% des Français, selon les déclarations du ministère du Logement,
pourraient prétendre à un logement HLM, dès lors qu’ils disposent de revenus
inférieurs aux plafonds en vigueur.
3
Le droit au
logement opposable
Notes
37. Haut
Comité pour le droit au logement, « L’accès au logement des ménages mal-logés
», septembre 2023.+
38. Les
logements PLAI sont financés par le prêt locatif aidé d’intégration. Ces prêts
sont réservés au secteur HLM. Ministère chargé de la Ville et du Logement, «
Les aides financière au logement », septembre 2022.+
39. « Pour
favoriser la mixité sociale, Elizabeth Borne demande aux préfets de ne plus
attribuer de logements dans les quartiers prioritaires aux plus précaires », Le
Monde, 27 octobre 2023.+
40. Comité
interministériel des villes.
La loi
instituant le droit au logement opposable, votée le 7 mars 2007, a introduit
des « coupe-files » discriminants dans l’attribution des logements, qui ont
manifestement accentué la paupérisation du secteur. La loi
a ainsi déterminé une catégorie de demandeurs prioritaires et confié aux
préfets l’obligation – assortie d’un mécanisme de condamnation – d’user de
cette priorité37. Les priorités concernent les personnes « dépourvues de
logement, menacées d’expulsion sans relogement, hébergées ou logées
temporairement, logées dans des locaux insalubres ou dangereux ou logées avec
un enfant mineur ou une personne handicapée dans des locaux suroccupés ». Seuls
les étrangers en situation régulière peuvent y prétendre. Depuis 2008, entre
30.000 et 40.000 demandes sont déposées à ce titre chaque année. Si l’on croise
ces critères avec ceux relatifs à la situation familiale (priorité donnée aux
femmes seules avec enfants), il est évident que la mesure favorise les familles
monoparentales, dont beaucoup sont d’origine étrangère. On trouve de manière
paradoxale dans cette liste les familles qui ont fait l’objet d’une mesure
d’expulsion pour troubles graves à l’ordre public, que le préfet est contraint
de reloger, contre toute attente, dans le parc HLM.
L’instrument juridique qui permet d’imposer le
choix du préfet est le « contingent préfectoral », alimenté par 30% de toutes
les nouvelles constructions (5% étant réservés aux fonctionnaires et aux
militaires). Ce contingent préfectoral recoupe le parc des PLAI38. Le mécanisme
est d’une telle efficacité que la Première ministre a demandé aux préfets39, à
l’issue d’un CIV40 tenu en octobre 2023 à Chanteloup-les-Vignes, d’y déroger,
en installant les familles les plus précaires en dehors des quartiers prioritaires.
4
La prise en
charge des familles monoparentales
41. Une
épouse décohabitante est une épouse qui fait toujours partie de la famille
polygame mais qui occupe une autre logement.+
Les travaux
réalisés sur le profil des émeutiers interpellés lors des évènements de
juin-juillet 2023 révèlent la surreprésentation d’individus masculins vivant
dans des familles monoparentales. Ils confortent des
travaux menés antérieurement sur le même sujet. Le profil de ces familles est
bien connu : une mère de famille seule, salariée, qui vit avec plusieurs
enfants, les pères étant absents ou disparus et ne contribuant pas à
l’entretien des enfants. On peut inclure dans ce groupe les épouses de familles
polygames « décohabitantes »41. Les garçons de ces familles sont élevés en
l’absence de toute référence paternelle et, dans l’école, qui reste leur
principal lieu de socialisation, les enseignants sont majoritairement des
femmes. À la marge, ce type d’organisation familiale a pu être encouragé par
des politiques sociales qui accordent des droits spécifiques aux mères isolées.
En tout état de cause, la plupart de ces familles vivent sous le seuil de
pauvreté et les dispositifs sociaux de proximité (aide à la parentalité) ont
presque tous disparu, remplacés par des prestations financières. Les familles
monoparentales occupent 23% des logements sociaux.
5
Les concentrations ethnico-religieuses
Les grands quartiers d’habitat social abritent
aujourd’hui le plus grand nombre de lieux de culte, en particulier de lieux de
culte musulman (mosquées), de toutes obédiences. Ces lieux de culte ont parfois
été édifiés sur des terrains publics. Ils répondent à une demande de proximité
des fidèles concentrés dans ces quartiers, mais ils accentuent le caractère
communautaire du quartier, car les mosquées ne sont pas seulement des lieux
affectés à la prière : elles sont aussi des lieux de vie associative, de solidarité
et d’échanges, voire d’éducation. Pour cette raison, des demandeurs de logement
sociaux peuvent chercher à rejoindre une communauté déjà constituée. C’est ce
mécanisme qui a favorisé l’émergence de sous-quartiers pakistanais ou
tchétchènes. Les concentrations fondées sur la culture d’origine engendrent par
ailleurs l’émergence d’un commerce spécialisé, de proximité : restauration sans
porc, boutiques de produits exotiques, coiffeurs « africains ». Leurs boutiques
sont louées par les bailleurs sociaux. Les seuls commerces généralistes
présents dans les « quartiers » sont les pharmacies.
6
L’incidence de la carte scolaire dans la
cartographie des peuplements
Chacun de ces quartiers dispose d’une ou de
plusieurs écoles et d’un ou de plusieurs collèges. Si les écoles maternelles
sont peu discriminantes, les écoles primaires le sont davantage et les collèges
beaucoup plus, à cause de la violence qui y règne. Sans que l’Éducation
nationale n’ait besoin de publier de statistique sur le sujet, tous les parents
d’élèves distinguent les « bons » établissements des « médiocres ». Le niveau
est évidement corrélé à la population scolaire. La carte scolaire est sans doute
le premier vecteur des stratégies de peuplement. Les familles modestes, et plus
particulièrement les familles d’origine africaine, accordent à l’éducation de
leurs enfants une grande importance, sachant qu’elles ne peuvent y contribuer
sans le soutien de l’école. Dès lors, les stratégies d’évitement renforcent les
disparités. De nombreux parents scolarisent leurs enfants dans des
établissements sous contrat ou hors contrat, de nature confessionnelle
(musulmane ou catholique) ou non-confessionnelle (écoles Espérance banlieues).
Les établissements publics y perdent de bons élèves et leur niveau s’affaisse.
L’accompagnement des personnes très âgées
14,3% des locataires en HLM avaient plus de 65
ans en 2020. Le secteur loge un pourcentage très important de personnes âgées,
voire très âgées, malgré l’absence d’ascenseurs et de commerces de proximité. Ces personnes âgées sont, d’une
certaine façon, les victimes de l’inertie du système. Elles ont payé toute leur
vie un loyer sans pouvoir se constituer un capital qu’elles aurait pu
transmettre à leurs enfants, et elles n’ont jamais bénéficié des programmes de
rénovation urbaine qui auraient pu améliorer la qualité de leur logement. Elles
sont les grandes oubliées des politiques du logement social. Ces personnes
âgées, en général seules, qui occupent des appartements trop grands pour elles,
ne font l’objet d’aucun accompagnement social, malgré leur isolement.
IV
Partie
Conclusion
https://www.fondapol.org/etude/les-etrangers-extra-europeens-et-le-logement-social-en-france/#chap-4
Si, comme tente de le démontrer cette note, la
structuration du logement social a accentué les difficultés que connaissent
désormais tous les territoires de la métropole, une révision des principes
fondés dans les années 1960 paraît s’imposer. Elle suppose de recentrer le
logement social sur l’accueil des familles précaires et la meilleure
intégration des populations issues des migrations extra-européennes. A tout le
moins, il conviendrait que le logement social redevienne ce qu’il n’aurait
jamais dû cesser d’être : un habitat temporaire dans un parcours résidentiel
accompagné, au cours duquel le locataire pourrait envisager à terme une
accession à la propriété. Au-delà, cette idée que l’État, à travers ses
satellites, serait un meilleur gestionnaire que les propriétaires privés semble
contredite par l’état général du parc HLM. Faute de réflexion approfondie, un
moratoire paraît donc s’imposer, sans attendre que la situation financière des
bailleurs finisse par l’imposer.
Au-delà, le bailleur social ne peut être un
simple gestionnaire de logements. Sa vocation sociale suppose la mise en place
de structures d’accompagnement. Les résidents en grande difficulté (familles
monoparentales en situation de précarité, personnes âgées isolées) doivent
faire l’objet de suivis individuels. Le propriétaire public doit aussi
s’assurer que les locataires vivent en paix, ce qui suppose qu’il ait la
capacité d’agir pour faire cesser les troubles graves à l’ordre public
(agressions, trafic de drogues, rodéos…) qui naissent au sein de son
patrimoine.
La seule façon, pour le bailleur, de rappeler
aux locataires fauteurs de troubles les obligations qui pèsent sur eux est de
mettre en place un bail à durée limitée, qui ouvrirait la possibilité, en
dehors des mesures plus coercitives (expulsions locatives), de ne pas le
renouveler au-delà de sa durée. Cette échéance permettrait, en amont, un examen de la situation du
locataire, justifiant un renouvellement du bail ou un accompagnement vers une
autre solution. Seraient ainsi pris en compte lors de ce «
rendez-vous » le comportement de la famille, mais aussi ses revenus réels (en
cas de condamnation pour trafic de produits stupéfiants) et les biens estimés à
l’étranger.
Ces mesures nécessitent que l’accès à la
propriété privée soit plus fortement encouragé. La vente des logements sociaux aux locataires
n’est pas une solution adaptée, car elle place le locataire en position de
participer au financement des rénovations. Le bail réel solidaire (BRS) prive
le locataire d’une éventuelle plus-value de son logement, mais le principe sur
lequel il se fonde, la dissociation du foncier et du bâti, est sans doute la
plus juste pour imaginer des solutions réalisables en secteur tendu.
S’agissant des « quartiers » les plus
concentrés, comprenant plus de 5.000 habitants, la création d’un statut
juridique spécifique semble s’imposer, sous la forme par exemple de « commune
associée ». Nous pensons en effet que la paix publique n’est pas sans lien avec
l’exercice de la démocratie locale. Le modèle communal, qui fait ses preuves
depuis 1789, a permis l’émergence d’une représentation politique des habitants
animée par une « élite » ancrée dans le territoire. Les habitants des quartiers
votent peu car les élections locales ne les concernent que de loin. Beaucoup
même continuent de suivre l’actualité politique de leur pays d’origine. On ne
peut leur refuser ce que l’on accorde aux millions de Français qui vivent dans
des villes de moins de 10.000 habitants.
Enfin, il paraît difficile de continuer à
gérer le secteur du logement social en faisant fi des mécanismes de peuplement,
surtout en situation d’immigration massive. Sans recourir aux statistiques
ethniques, la mention de la nationalité d’origine du demandeur, et/ou de sa
seconde nationalité doit être un élément de la recevabilité du dossier. Un
observatoire national des peuplements paraît même s’imposer. Si l’on voulait
éviter que soient discriminées, dans l’accès au logement social, les familles
d’origine française, un critère de correction comme la durée de présence en
France pourrait utilement compléter la liste de ceux pris en compte pour le
classement des demandes.
La période de moratoire serait par ailleurs
utile pour établir un bilan et corriger les mesures issues des lois SRU et
DALO, dont les effets ont été signalés plus haut et revoir les mécanismes
d’expulsions locatives (obligation faite aux juridictions de rendre un jugement
sous deux mois, par exemple). Les habitants des cités HLM souffrent beaucoup de
la présence d’un petit noyau de familles génératrices des principaux désordres
et la présence de certaines d’entre elles depuis trois générations a enfermé
les plus jeunes dans une appropriation du territoire qui les retient d’accéder
à l’espace de la Nation.
Synthèse des recommandations
https://www.fondapol.org/etude/les-etrangers-extra-europeens-et-le-logement-social-en-france/#chap-5
1. Établir un bilan des lois SRU et DALO, afin
d’identifier les ajustements nécessaires pour améliorer l’efficacité des
politiques de logement social ;
2.
Instaurer un moratoire, suspendre temporairement de nouvelles initiatives dans
le logement social pour permettre une réflexion approfondie sans attendre que
la situation financière ne l’impose ;
3.
Recentrer la politique du logement social, en opérant prioritairement l’accueil
des familles précaires et l’intégration des populations issues des migrations
extra-européennes, en réaffirmant le caractère temporaire du logement social et
en le définissant comme une étape vers l’accession à la propriété ;
4. Considérer la nationalité d’origine du
demandeur comme un élément de recevabilité du dossier, sans recourir à des
critères ethniques, pour mieux équilibrer les peuplements ;
5. Ajouter dans la liste des critères pour le
classement des demandes de logement social un critère de correction comme la
durée de présence en France afin que ne soient plus discriminées les familles
d’origine française ;
6. Identifier les familles génératrices de
troubles persistants, et proposer des mesures correctives pour rétablir la paix
et favoriser l’intégration des jeunes générations ;
7. Instaurer un bail à durée limitée afin de
dissuader les comportements nuisibles de locataires perturbateurs ;
8. Examiner
les procédures d’expulsion pour les rendre plus rapides, tout en garantissant
un traitement équitable pour les locataires concernés ;
9.
Renforcer les structures d’accompagnement pour les résidents en difficulté, en
particulier les familles monoparentales précaires et les personnes âgées
isolées ;
10. Encourager l’accès à la propriété privée
par la promotion de modèles alternatifs comme le bail réel solidaire pour
permettre l’accès à la propriété sans nécessiter une vente des logements
sociaux ;
11. Étudier la création d’un statut juridique
distinct pour les « quartiers » les plus concentrés, ceux comprenant plus de
5.000 habitants, sous la forme par exemple de « commune associée », pour
renforcer la démocratie locale et l’engagement civique.
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