Execução do PRR ameaça agravar desigualdades no acesso a
habitação
Há cerca de 80 mil agregados em carência habitacional em
todo o país. No terreno, avançam soluções para dois mil. Mas as famílias em
situação de indignidade habitacional não têm as mesmas condições de partida.
Luísa Pinto
4 de Julho de 2022,
6:09
Luísa Salgueiro: “A descentralização na habitação é
apenas parcial”
De Porto a
Lisboa, passando por Alijó e Évora, o PRR é uma maratona de obstáculos
A componente de
apoio no acesso à habitação prevista no Plano de Recuperação e Resiliência
(PRR), fortemente alicerçada no pilar da política da União Europeia da coesão
social e territorial, permitiu, até agora, de acordo com o Ministério das
Infra-estruturas e Habitação, a solução para 2000 fogos em 38 municípios, num
investimento de 145 milhões de euros. Tendo em conta que o PRR prevê o apoio
com financiamento a 100% às primeiras 26 mil famílias — total de situações de
precariedade habitacional extrema sinalizadas em 2018 — e um investimento de
1200 milhões de euros, tais números traduzem taxas de execução muito baixas,
tanto no número de situações de famílias a resolver, como no valor do
investimento a apoiar.
Mais preocupante
do que esta baixa taxa de execução são as dificuldades sentidas no terreno
pelos municípios que estão a tentar implementar as respectivas estratégias
locais de habitação (ELH) para chegar rapidamente a este financiamento. No
entanto, nem os agregados em situação de indignidade habitacional, nem os
municípios que se prepararam para a corrida, têm a mesma condição de partida.
“Os municípios
não partem todos do mesmo lugar. Têm pesos institucionais e recursos técnicos e
financeiros completamente distintos, o que pode conduzir à reprodução de
cenários de desigualdade e a assimetrias crescentes”, limita-se a constatar
Sílvia Jorge, investigadora do Centro para a Inovação em Território, Urbanismo
e Arquitectura do Instituto Superior Técnico da Universidade de Lisboa.
O levantamento
nacional das necessidades de realojamento feito pelo Instituto de Habitação e
Reabilitação Urbana (IHRU) em 2018 e a existência no terreno do programa 1.º
Direito, incluído na Nova Geração de Políticas de Habitação, foram medidas que
precederam o PRR e que municiaram o Governo com o necessário trabalho de casa
para apresentar a candidatura a Bruxelas. E a inclusão de 1200 milhões de euros
no PRR foi justificada com a necessidade de “relançar e reorientar a política
de habitação em Portugal, […] através do reforço do parque habitacional público
e da reabilitação das habitações indignas das famílias de menores recursos”.
A possibilidade de haver financiamento a fundo perdido,
anunciada pelo ministro Pedro Nuno Santos em Fevereiro de 2021, tornou oficial
a corrida. E o entusiasmo dos municípios tornou-se particularmente visível pelo
número de acordos de colaboração assinados com o IHRU a partir dessa data.
A possibilidade de haver financiamento a fundo perdido é
uma absoluta novidade nos programas de habitação desde que o direito à
habitação foi consagrado constitucionalmente, como repara Luísa Salgueiro,
presidente da Associação Nacional de Municípios (ver entrevista). E poderia vir
a trazer o músculo que faltava para avançar na resolução de problemas
estruturais.
Só metade com
estratégia
Ter uma ELH
aprovada é condição de acesso ao financiamento previsto no PRR. Até ao dia 11
de Março, havia 167 municípios com estratégias homologadas pelo IHRU e estavam
sinalizados perto de 80.000 agregados em situação de indignidade habitacional,
segundo a recolha levada a cabo por Sílvia Jorge. Ou seja, com apenas 54% dos
municípios com uma ELH aprovada, há três vezes mais agregados em carência
habitacional do que aqueles que podem ser financiados pelo PRR. E isto numa
altura em que quase metade dos concelhos fica de fora deste financiamento, por
ainda não ter entregado a sua estratégia.
Questionado pelo
PÚBLICO, o Ministério das Infra-estruturas e Habitação prefere sublinhar que o
“compromisso do Governo associado ao 1.º Direito não tem paralelo com qualquer
outro instrumento criado no passado para dar resposta às questões da
Habitação”. “Com este instrumento, salvaguardam-se todas as necessidades
identificadas pelos municípios nos seus territórios, num esforço conjunto de
acabar com as carências habitacionais”, afirma fonte do gabinete de Pedro Nuno
Santos, recordando que há investimentos provenientes dos fundos europeus e do
Orçamento do Estado, no caso de projectos anteriores a Fevereiro de 2020,
garantindo “que o 1.º Direito se manterá depois de esgotado o PRR”.
O que parece
evidente, sinaliza Sílvia Jorge, e também José Carlos Guinote, outro
investigador que se tem dedicado a acompanhar o tema, é que os fundos europeus
dificilmente vão contribuir para aliviar os desequilíbrios em termos de coesão
social e territorial que existem no país em termos de habitação.
“Sabemos que há
muita gente que vai ficar para trás. Há 113 municípios onde vivem 1,6 milhões
de portugueses que não concluíram sequer as suas ELH. A grande prioridade desta
nova geração de políticas era não deixar ninguém para trás e, face às escolhas
feitas pelo Governo, está a saldar-se por um fracasso”, considera Guinote.
Engenheiro civil de formação, este investigador sublinha que a indignidade
habitacional está por todo o território e o dinheiro necessário para a
erradicar não está igualmente distribuído. “Nem vai chegar a toda a gente.
Apenas no tempo longo do futuro – para citar o ministro da Habitação – haverá
respostas – se chegarem a existir – para aqueles que há muito foram deixados
para trás”, afirma.
"Com este instrumento, salvaguardam-se todas as
necessidades identificadas pelos municípios nos seus territórios, num esforço
conjunto de acabar com as carências habitacionais”, afirma o gabinete de Pedro
Nuno Santos
José Carlos Guinote defende que é preciso um Programa
Nacional de Habitação “a sério” e vontade política para resolver o problema.
“Essa vontade política determina a mobilização dos recursos necessários, ou
então vamos manter quase tudo na mesma. Mantendo o nível de financiamento deste
orçamento — ora isso está longe de estar garantido — nem em 2040 o problema
estará resolvido”, antecipa.
Caso a execução
do PRR se venha a concretizar, o financiamento poderá, mesmo, contribuir para
acentuar os desequilíbrios no terreno. E as situações de precariedade
habitacional mais extremas poderão ficar por resolver.
O que parece evidente, sinaliza Sílvia Jorge, e também
José Carlos Guinote, outro investigador que se tem dedicado a acompanhar o
tema, é que os fundos europeus dificilmente vão contribuir para aliviar os
desequilíbrios em termos de coesão social e territorial
Nas respostas
enviadas às questões colocadas pelo PÚBLICO, o Ministério das Infra-estruturas
e Habitação recorda que as situações a que o 1.º Direito quer dar resposta são
muito variadas e que é normal que as mais difíceis demorem mais tempo a
resolver. “E se é certo que cada município definiu a sua priorização de acordo
com as necessidades que achou mais urgentes, também sabemos que muitas vezes
são as situações mais difíceis e complexas de resolver que demoram mais tempo”,
alegam.
O que parece
certo, concluiu Sílvia Jorge, é que o somatório de muitas ELH aprovadas não
resulta, por si só, “numa estratégia nacional, nem numa maior coesão
territorial”.
Diferentes
velocidades
Enquanto o
Programa Especial de Realojamento (PER) estava dirigido apenas para o universo
das áreas metropolitanas, o 1.º Direito pode ser aplicado a todo o país. Com
54% dos municípios a terem entregado as suas ELH, já é possível ter um retrato
geral dos problemas de habitação no país e perceber como eles são heterogéneos
e percorrem todo o território.
Das 167
estratégias entregues, 85 localizam-se em territórios de baixa densidade, 75 em
territórios de alta densidade, seguindo a classificação da deliberação da CIC
Portugal 2020 dirigida à aplicação de medidas de diferenciação positiva dos
territórios — que prioriza os de baixa densidade.
Outras sete
referem-se às ilhas da Madeira e dos Açores.
As maiores
percentagens de municípios com ELH aprovadas ocorrem na região Norte (67 num
universo de 86 municípios) e de Lisboa (14 num universo de 18).
José Carlos Guinote defende que é preciso um Programa
Nacional de Habitação “a sério”
Tendo em conta
que, no quadro do PRR, as respostas habitacionais previstas têm de estar
concretizadas até 2026, percebe-se a pressa e a corrida gerada. O vereador da
habitação do Porto, Pedro Baganha, enumera: “Desde que se identifica uma
necessidade é preciso encontrar o terreno, contratar o projectista, fazer o
projecto, obter licenciamento das entidades, lançar concurso de empreitada,
executar a obra. Isto demora no mínimo quatro anos, por mais rápido que tudo
corra, não há volta a dar”. Daqui a quatro anos já é 2026.
Segundo o
levantamento conduzido por Sílvia Jorge, apenas 15% das câmaras desenvolveu a
sua ELH com recursos próprios, isto é, com a equipa técnica da casa. A grande
maioria recebeu apoio financeiro para contratar uma equipa externa para a
desenvolver. O que indicia que pode haver dificuldades burocráticas e
administrativas no cumprimento das regras que, no caso do PRR e na área da eficiência
energética, por exemplo, são muito exigentes.
“Estes municípios
podem posteriormente não ter recursos técnicos suficientes para implementar
estes instrumentos, nomeadamente para instruir as candidaturas, inscritas em
processos burocráticos e complexos que requerem geralmente tempo e equipas em
dedicação exclusiva”, nota a investigadora. Outro factor importante são os
recursos financeiros — os municípios são reembolsados de um investimento que
têm de fazer previamente, e nem todos têm tesouraria que o permita.
País 1 e País 2
Com estes prazos
apertados, o critério tem sido sobretudo o da celeridade. Mas em termos de
coesão social e territorial, qual o impacto da adopção deste critério? Na
procura de resposta a esta pergunta, os investigadores Sílvia Jorge e Aitor
Varea Oro, este último do Centro de Estudos de Arquitectura e Urbanismo da
Faculdade de Arquitectura da Universidade do Porto, criaram dois cenários
extremos e irreais, mas ilustrativos.
Num primeiro
caso, imaginaram um país onde se daria resposta aos municípios que têm um maior
número de agregados em indignidade habitacional identificado (número absoluto
por município); num segundo caso essa resposta seria dada aos municípios com
maior percentagem de agregados nesta situação face ao total de agregados que
habitam o respectivo concelho.
A espacialização
destes cenários permite perceber que no primeiro, em que se prioriza a resposta
aos municípios com maior número de situações, os apoios serão absorvidos na sua
maioria pelas áreas metropolitanas, ou seja, territórios de alta densidade. Já
os municípios com maior percentagem de agregados em indignidade habitacional
localizam-se em grande parte em territórios de baixa densidade, tendencialmente
com menos recursos técnicos e financeiros disponíveis e, à partida, menor peso
político.
No país 1 haveria
apoio para 10 câmaras, que sozinhas totalizam cerca de 37.500 situações, e
estão quase todas na Área Metropolitana de Lisboa. No país 2 era possível
abranger 42 municípios para chegar a 36.662 situações. Este cenário,
comparativamente com o anterior, promoveria à partida maior coesão social e
territorial, mais em linha com as orientações europeias em que assenta o PRR.
Mas este cenário implicaria um apoio técnico complementar por parte do governo
central aos municípios com menos recursos. Por outro lado, também iria exigir
uma estrutura governativa ela própria também descentralizada, capaz de
acompanhar e apoiar de perto esta maior dispersão territorial.
A realidade não
estará num ou noutro cenário traçado, mas tudo aponta para que esteja mais
próxima do primeiro, uma vez que a corrida ao financiamento do PRR beneficia os
municípios que, à partida, têm mais recursos e maior peso político.
Se assim for, “do
ponto de vista da coesão social e territorial, estão-se a alimentar os desequilíbrios
entre as áreas metropolitanas e o resto do país, entre o litoral e o interior,
entre os territórios de alta e baixa densidade”. “Os holofotes mantêm-se nas
áreas metropolitanas e nas grandes cidades”, remata Sílvia Jorge.
Da mesma forma,
do ponto de vista da estrutura governativa, a gestão mantém-se hoje
centralizada no IHRU. O Governo diz que o instituto “está em permanente
articulação com os municípios”. E dá como exemplo a sessão semanal que tem com
as autarquias para, entre outras coisas, “ajudar os municípios a compatibilizar
os seus projectos com os requisitos de eficiência energética”. “Isto não
invalida a análise (em curso) de instrumentos complementares de apoio aos
municípios, nomeadamente no que respeita à capacitação dos seus técnicos no
terreno”, admite o gabinete de Pedro Nuno Santos.
Quanto ao esforço
de descentralização, o Governo diz que o Programa 1.º Direito “é o melhor
exemplo de uma política descentralizada na promoção de respostas para a nossa
população, precisamente por considerarmos que é nessa escala que melhor se
conhecem as necessidades de cada família”. “O IHRU e agora, como é normal em
financiamentos comunitários, também a Comissão Europeia, escrutinam a forma
como esse financiamento é aplicado, com base nos objectivos e requisitos
definidos de forma necessariamente universal, para garantir que estamos
efectivamente a resolver problemas estruturais da população, sem que isso
pressuponha uma intromissão na forma como cada município define as suas
necessidades, prioridades e soluções habitacionais”, argumenta o Ministério das
Infraestruturas e Habitação.
Este Ministério
recorda que até ao final deste ano devem arrancar os vários projectos-piloto
definidos pelo Grupo de Trabalho “Habitar no Interior”, em parceria com o
Ministério da Coesão Territorial, cuja execução pretende aproveitar
instrumentos como o Programa 1.º Direito, para uma estratégia mais abrangente
de promoção do interior. “E que passa necessariamente por intervenções noutras
áreas fundamentais como o emprego ou as infra-estruturas, onde há também um
esforço significativo de promover essa coesão”.
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